參政院本是代行立法院的機關，同時也是袁的御用工具，袁要改革國體，卻不願由參政院解決此重大問題，所以全國請願聯合會乃要求以組織國民會議為解決國體機構，參政院根據這項請願咨請袁發布命令，定民國4年11月21日舉行國民會議之復選，召集國會，解決國體。然而還怕時間延緩，全國請願聯合會再作第三次請願，以另組機關征求正確民意為辭，參政院乃建議用國民會議的初選人為基礎，選出國民代表大會解決國體問題，于是袁正式公布國民代表大會之告令︰
十月八日告令“參政院代行立法院咨稱︰本院前據各省、各特別行政區域、內外蒙古、青海、回部、前後藏、滿洲八旗公民王公、暨京外商會、學會、華僑聯合會等一再請願改革國體，當經本院開會議決，將請願書八十三件咨送政府，並建議根本解決之法，或提前召集國民會議，或另籌征求民意妥善辦法，疊準大總統咨復，以國民會議議員復選報竣為期，以征求正確民意為準，以從憲法上解決為範圍。具見大猷制治，精一執中。易勝欽佩。而自本院咨送八十三件請願書以後，復有全國請願聯合會代表沈雲沛等、全國商民馮麟霈、全國公民代表團阿穆爾靈圭等、中國回教俱進會、回教回族聯合請願團、暨回疆八部代表王寬等。哈密吐魯番回部代表馬吉符等、錫林果勒盟代表程承鐸等、雲南迤西各土司總代表鄧匯源等、新疆、蒙、回全體王公代表暨寧夏駐防滿蒙代表楊增炳等、北京二十區市民董文銓等、北京社政進行會惲毓鼎等、南京學界丁偉東等、貴州總商會徐治濤等、籌安會代表楊度等、暨全國商會聯合會蔚豐厚各處票商等，前後請願前來，咸以為中國二千余年，以君主制度立國，人民心理，久定一尊。辛亥以後，改用共和，實于國情不適，以致人無固志，國本不安。誠如共和制度，元首以時更替，國家不能保久長之經畫，人民不能定專一之趨向。兼之人希非分，禍機四伏，或數年一致亂，或數十年一致亂，撥亂尚且不遑，致治何由可望？……惟有速定君主立憲，以期長治久安……
全國人民，迫切呼吁，實見君主立憲為救國良圖，必宜從速解決。而國民會議開會遲緩，且屬決定憲法機關，國體未先決定，憲法何自發生？非迅速特立正大之機關，征求真確之民意，不足以定大計而立國本。再三陳請，眾口一詞。本院初以建議在前，復經大總統咨復辦法已定，不敢輕議變更；而輿論所歸，呼吁相繼，本院尊重民意，重付院議，僉謂茲事重大，自未便拘守常法，以求解決。國家者，國民全體之國家也。民心之向背，為國體取舍之根本，惟民意既求從速決定，自當設法，特別提前開議，以順民意，與本院前此建議，所謂另籌妥善辦法，以昭鄭重者，實屬同符，即與我大總統咨復所謂國家根本大計，不得不格外審慎者，尤相吻合。謹按《約法》第一章第二條，中華民國主權，本之國民全體，則國體之解決，實為最上之主權，即應本之國民之全體。茲議定名為國民代表大會，即以國民會議初選當選人為基礎，選出國民代表，決定國體。似此則凡直省及特別區域滿洲、回、藏均有代表之人，征求民意之法，普及國民全體，以之決大計而定國本，庶可謂正大機關，而真確之民意，可得而見，較之國民會議為尤進也。茲據《約法》第三十一條之規定，于十月六日開會議決《國民代表大會組織法》，經三讀通過。現在全國人民亟望國體解決，有迫不及待之勢，相應抄錄全案，並各請願書，咨請大總統迅予宣布施行，等因。除將代行立法院議定之《國民代表大會組織法》公布外，特此布告，咸使聞知！此令。”
4年雙十節袁又有尊重民意之申令雲︰
“……先後吳呈請改定國體，僉謂共和不宜于中國，無可諱言，惟有俯順輿請，速定君主立憲，以慰薄海人民長治久安之望，各等情。本大總統披覽之余，以為改革國體，事端重大，倘輕率更張，殊非所宜，但《約法》所載中華民國主權，本之國民全體，解決國體，自應听之國民。昨準代行立法院咨請公布《國民代表大會組織法》，業經頒令公布。本大總統受國民之付托，以救國救民為己任，民所好惡，良用競競，惟有遵照《約法》，以國民為主體，務得全國多數正確之民意，以定從違，京外文武官吏，有保全地方治安之責，應各督飭所屬維持秩序，靜候國民之最後解決，其膺選舉監督之任者，尤宜遵照法案，慎重將事，用副本大總統遵守《約法》，尊重民心之至意。將此通令知之。此令。”
《國民代表大會組織法》公布後，即設立國民會議事務局，局長是顧鰲。這個事務局就是執行機構，推動國民代表的產生，和產生投票決定帝制，下面各色各樣的電報可見當時袁黨的運用。
“各省將軍巡按使鑒︰（中略）查關于國民會議議員初選機宜，前經本局密電，申明辦法，請轉飭各初選監督照辦在案，想各縣初選監督，當能體會入微，善為運用。目下情勢，較前尤為緊要，應請貴監督迅即密飭所屬各初選監督，對于該縣之初選當選人，應負完全責任，盡可于未舉行初選之前，先將有被選咨格之人，詳加考察，揮其性行純和，宗旨一貫，能就範圍者，預擬為初選當選人，再將選舉人設法指揮，妥為支配，果有窒礙難通，亦不妨隱加以無形之強制，庶幾投票結果，均能听我馳驅。且將來選舉國民代表，及選舉國民會議議員時，自可水到渠成，不煩縷解，此事實為宣布選舉之最要關鍵。務希飛電各初選監督，慎密照辦，其無通電地方，應即迅用密飭，加急星夜飛遞，以免貽誤。如實有趕辦不及之處，即將初選酌量延期數日，亦無不可。倘或敷衍竣事，致令桀黠濫竽，則重咎所歸，實在各該初選監督。再，查國民代表選舉，在各省系以各該最高級長官，會同監督之，此後凡關于國民代表選舉事宜，如系軍政地域，希即妥密協商辦理，並飭知各該初選監督，一體遵照為要。辦理國民會議事務局。印。”
“各省將軍巡按使鑒︰堂密，查關于選舉機密事件，視為國家機務之一，應行確守秘密，責成專員管理，俾免漏泄等因。業經呈奉大總統電令遵行。並于八月敬日通電查照在案。數日以來關于選舉密件，各地方尚無泄漏情形。具見貴監督注重選舉之真心。現在國民代表大會選舉事宜，依照組織法應由本局籌備。各長官監督，權責重要，尤異尋常，彼此協商，日益繁多，不得不格外慎密從事。所有關于協商機密事件，自應查照前次呈準辦法，特別注意。誠以國民代表大會為決定國體請願事件而設，欲收內外相維之效，不能不密籌操縱之方。關于京外官署往來協商之件，實為治亂安危所系，設或稍有泄漏，轉蹈事機不密之嫌。而事關國本，密件若傳于道路，尤恐貽政治歷史之污。此節對內對外，動關國家威信。貴監督謀國素忠，務望特派親信人員，嚴密保管。關于國民代表投票密件，其有應飭各具知事及其官署密行之件，仍望隨時聲明機密，俾免貽誤，而維國本。是所切禱。辦理國民會議事務局。真。印。”
“各省將軍巡按使鑒︰堂密，自《國民代表大會組織法》公布以後，敝局依法籌備，近數日來，通致諸公，明密電報，已不下十有余起。關于解釋條文者用明，關于運用方法者用密，均就愚慮所及，陸續瀆陳。計邀大鑒。竊思此次國體問題，關系于國家前途者至鉅。諸公鼎力提倡，遂能全國景從，如水赴壑。默察現在趨勢，已有沛然莫御之機。惟其猝能致此之由，實賴諸公提挈之力。惟《國民代表大會組織法》之規定執行，責任付托于監督者甚專。而敝局籌備之司，不過所以求統一。蓋立法者明知諸公忠誠受國，必能貫徹始終，鞏固國基。際茲籌備進行期中，不啻在最後五分鐘內。鰲以輕材，勉附驥尾，所有迭電一切敷陳，純出于內外相維之義。綜其希望，約有四端︰（一）國體改革，系國家萬年永計，諸公封圻任重，登高一呼，必能于法律範圍，運用靈活。果于形式上辦到絲毫無憾，自足奠久安之基。（二）國民代表大會之組織，既系依政治法律常軌，以解決國體問題，凡關于法律上之形式，除確有十分障礙者外，投票程序，務必表示鄭重。
庶對內可以為彈壓反側之資，對外可以杜干涉責言之漸。（三）法律形式上應從同，故敝局迭將法律條文，詳為解釋，以期全國辦理一致，俾符代表投票制度之精神，特開征誅揖讓以外之創局。（四）吾國地廣民稠，情形不能一律，故于事實內容，听由諸公自行運用。以免拘牽文義之嫌，而收推行盡利之效。凡此種種下懷，均系籌備期內之希望。諸公藎籌遠慮，必能諒此愚忱。鰲于迭電奉商事實，計已隨時安籌，確有把握，尚望好音時賜，俾得著手進行，臨電神馳。無任盼禱。顧鰲叩。刪。印。”
“各省將軍巡按使覽本月二十一日奉大總統諭。政事堂交片，第一百五十三號內開，交辦理國民會議事務局。本日國務卿面奉大總統諭，參政院代行立法院議決︰關于決定國體投票標題咨行前來，著交辦理國民會議事務局按照院咨，擬定施行辦法後即將決定國體投票。參政院代行立法院原咨內稱︰查《國民代表大會組織法》第一條載，關于全國國民之國體請願事件，以國民代表大會代表國民全體之公意決定之。第十三條載國民代表決定本法第一條事件，以記名投票方法行之。第十四條載決定國體投票之標題，由代行立法院議決咨行政府。本院于本月十九日開會討論，僉以全國國民前後請願，系請速定君主立憲。國民代表大會投票，應即以君主立憲為標題。票面應印刷君主立憲四字。投票者如贊成君主立憲，即寫贊成二字。如反對君主立憲，即寫反對二字。至票紙格式，應由辦理國民會議事務局擬定，轉知各監督辦理。當經本院依法議決，相應咨請大總統查照施行等因。奉交到局。除咨行外，合亟遵照電行各監督查照。先期敬謹將君主立憲四字標題印刷于投票紙，鈐蓋監督印信。並于決定國體投票日期指示國民代表一體遵行。辦理國民會議事務局。漾。印。”
“各省將軍巡按使鑒︰華密。決定國體投票標題，業已另電依法轉知。至決定國體投票紙格式，曾經本局擬具式樣，呈奉批準，通行在案。此次參政院代行立法院議決以君主立憲為標題，應即于投票紙決定國體字樣之下長方欄內，印刷君主立憲四字。並于君主立憲字樣欄下，加印直行、圓形兩圈，各國民代表依法所寫之贊成與否字樣，即于此圓形圈內，各寫一字，以免形式參差。此項投票紙，既系用以依法決定國體，關系甚鉅，擬請通用玉版宣紙，加工印刷，其中印刷之文字圈線，一律改用朱色，以昭典重。並請各監督先期制備，居期發給，特此電達，希即查照！辦理國民會議事務局。漾電。”
“各省將軍巡按使鑒︰堂密。決定國體投票之日，應先將大總統本月八日關于公布《國民代表大會組織法》告令印刷多張，散給各國民代表，並于各代表齊集投票場所時，由監督先行宣讀告令。誠以此項告令。系布告代行立法院原咨，為此次決定國體請願特采代表投票制度立法精神之所在，應先宣讀，可以表示國家立法機關，共謀久安長治之公心。宣讀畢後，再行發給投票紙，依法投票于匭。當日開票，即行依法報院，仍希隨時報局，以便匯報。惟參政院議決標題原咨，其決定方法形式上分為贊成反對兩種，相提並舉，自是立法者注重民意之公心。而此事關系國家根本大計，除標題應依院咨宣示外，擬請各監督發給投票紙後，特別聲明，如果贊成君主立憲者，即依法于投票紙上親寫贊成者姓名，並親寫贊成字，俾符征求正確民意之本旨。以上各節，均關重要，特電奉達，希即查照。辦理國民會議事務局。敬。印。”
“各省將軍巡按使鑒︰堂密。頃據外交部員聲稱，此次國民代表大會選舉投票各事宜，在京駐使及旅居外人，異常注意。前日大宛兩縣，初選投票，外國人前往參觀者不少，以該兩縣選舉人數之寥寥及辦理不完備，因之外報頗致不滿之詞。恐于將來對內對外，或生窒礙。並據稱某公使亦曾以各省于選舉情勢該特別注重為言。該部員奉諭告由本局轉知各監督，依法慎重辦理，免貽口實等語。竊此次國民代表大會之設，對外之意實較之對內為重，本局曾經迭電，特別聲明。現在既有此項事實發生，諸公任重強折，與國家休戚利害關系迥異泛常，于執行監督職權時，萬祈特加注意。凡法律上應經之程序，應備之條件，但系于事實無甚妨害者，不妨應有盡有，務表示我國此次決定國體，實為異常慎重，實于國家前途關系匪輕。茲酌擬表示鄭重之法三端︰（一）國民代表之選舉人，無論系初選當選人，及有復選被選資格者，均于調查完備時，分別造冊報局。如為時甚迫，先就有復選被選資格一項，撮要電報。仍于期後翌日補行冊報。（二）當選人表須先將姓名電報，一面仍冊報。（三）籌辦選舉如何慎重情形，于投票期前，詳細電報。本局于接到各監督電報，即擇其可以宣示者，逐日送登《政府公報》，俾資各省辦理。此事均極嚴重，且極文明，是為至要。本日明發另電，蓋即為此而設。並希查照！本局非不知諸公各有頌畫藎籌，何敢一再喋喋，惟既準外交部員正式轉告前來，誼應掬誠奉達，統乞亮察！辦理國民會議事務局。敬。印。”
“各省將軍巡按使鑒︰華密。國體投票解決後，應用之國民推戴書文內，有必須照敘字樣，曰國民代表，謹以國民公意，恭藏今大總統袁世凱為中華帝國皇帝。並以國家最上完全主權，奉之于皇帝，承天建極，傳之萬世。此四十五字，萬勿絲毫更改為要。再，此種推戴書在國體未解決之前，希萬分秘密，並盼先復；至奏折一切格式，均照舊例，惟跪奏改為謹奏，其他儀式俟擬定再行通知。啟鈐、自齊、士詒、鎮芳、忠樞、在禮、乃寬、士鈺、震春、炳湘。漾。印。”
“各省將軍巡按使鑒︰華密。此次以投票制度決定國體請願事件，樹國家億萬年久安長治之基，關系極為重要。其決定國體投票日期，尤為將來歷史上特別之紀念。應請貴監督于投票日將投票情形及開票情形，飭擇精于照相技術之人，分別攝影以留紀念，能適用十二寸影片更為周宜。並希將此項影片，各封寄二份到局，俾匯齊後，作為編輯資料。辦理國民會議事務局。沁。印。”
前面的許多函電，顯示帝制活動完全是袁黨發縱指使的。早在籌安會以前，袁的干兒子段芝貴已經組織了一個策動帝制的秘密團體，電商各省組織請願團，且先擬好了請願書，要求各省將軍，巡按使列名，同時羅致地方紳商名流加入，每省以發出一個請願書為限。籌安會成立後，孫毓筠等認為段的這個辦法太過于草率，因此向各省建議另組“征求民意”的團體，由各省軍民長官在各縣紳士中每縣指定一人，但在形式上仍用各縣推舉字樣，定期召集“臨時公民大會”。後來這個建議也沒有采用，而決定了用“國民代表大會”為表決國體問題的臨時機構，關于各省包辦選舉和表決形式、發出推戴書以及委托參政院為國民代表大會的總代表，都是由內務總長朱啟鈐和國民會議事務局所主持和決定，前面許多秘密文電即對看出，他們雖然命令各省當局把這些文電銷毀，以免在“開國史”上留下污點，可是後來獨立的各省卻把這些原件制版在報上發表。
北洋軍和北洋附屬軍本來是未曾參與帝制運動的，可是帝制醞釀時，各省將軍卻“義”不後人，分別勸進，勸進最早的，是湖南將軍湯薌銘。8月25日他給袁的電報說︰“伏望我大總統俯從民意，速下一尊，申數千年天澤定分之大義，慰億萬蒼生一心一德之歸誠。”還有第七師師長張敬堯，當梁士詒組織全國請願聯合會，在同興館大宴是人士的時候，張手里拿著一根長旱煙管，一邊吸煙一面說︰“大總統高升皇帝，只要下一道上諭，誰敢造反就砍下誰的腦袋來！干嗎來鬧這些討論、請願的把戲！”其實他的這些話倒是真話，可是袁听了自然很不高興，大發脾氣地說︰“這老粗簡直是胡說八道，他懂得個屁，我要重重的辦他一辦，借此警戒一下那些干涉政治的軍人。”張敬堯並不恐懼袁會懲辦他，因為當民國3年12月白朗軍被剿平後，張敬堯曾向趙倜函索“討狼”賞金10萬元，並且威脅說如果不予撥給，他的部隊就要嘩變，趙倜把張的原函密呈袁，袁批了查辦兩個字就無下文了。
對帝制出力最多的是段芝貴，段是袁的干兒子，9月間他領餃14省將軍密函呈袁請速正大位，列名的有廣東龍濟光、湖北王佔元、陝西陸建章、河南趙倜、山西閻錫山、雲南唐繼堯、浙江朱瑞、湖南湯薌銘、江西李純、安徽倪嗣沖、山東靳雲鵬、四川陳宦、吉林孟恩遠、黑龍江朱慶瀾。附帶列名的是︰甘肅巡按使張廣建、察哈爾都統何宗蓮、綏遠都統潘 楹、貴州護軍使劉顯世、福建護軍使李厚基。在這張勸進的名單上少了兩個赫赫有名的人物，一個是袁的嫡系大將馮國璋，一個是辮子軍統帥張勛。
張勛是著名的復闢將軍，可是他所年擁戴的皇帝不是袁世凱而是退位的宣統，袁在帝制運動前，曾派阮忠樞到徐州進行聯絡，張對阮說︰“大總統是我的知己恩師，我怎會對大總統有二心？”于是他發出一個通電以明心跡，電雲︰“僕隨侍我大總統廿年，迭受恩培，久同甘苦，分雖僕屬，誼等家人。自古謂人生得一知己可以無憾，僕歷溯生平，惟我大總統知我最深、遇我最厚，信我亦最篤。僕亦一心歸爺，委命輸誠。”到了帝制活動公開後，他又通電說︰“中國數千年歷史，向無民主、共和字樣。辛亥革命驟改共和，勛期期以為不可。惟仰體我大總統因時制宜、息事寧人之至意，亦不得不勉為贊同。”可是帝制活動已臨事實時，張卻給袁一個電報這麼說︰
“大總統將為應天順人之舉，勛受數十年知遇之恩，自當效命馳驅。惟處置清室，應預為籌議。昔丹朱謂之虞賓，商均仍奉舜社，皆服其服，如其禮樂，客見天子，以示不臣。我大總統舜禹同符，先後一揆，此後宣統帝及諸太妃如何保全，宗廟如何遷讓，陵寢如何守護，皇室財產及經費如何規定，我大總統霄慮所及，無待勛之嘵嘵，特優待條件載在《約法》……懇將勛所陳提交參政院議決，宣示海內外，使天下萬世曉然于大總統之對清室，無異于舜禹之對唐虞。想參政諸老多先朝舊臣，當能仰體大總統聖德之高深，別無異議，則有清列後在天之靈爽，與隆裕遜位之初心，實憑鑒之。”
袁看了這個電報，讓政事堂回了他一個電報，極力稱贊他“見識遠大”，並保證優待清室的條件決不變更。
袁在東南有一愛將，他本不是北洋嫡系，可是卻因坐鎮上海，為袁鷹犬，所以成為袁的“東南柱石”，和陳宦之為“西南柱石”同等重要，這人就是上海鎮守使兼上海制造局督辦鄭汝成，是革命黨的眼中釘，4年8月18日鄭曾被刺未中，11月10日鄭汝成赴禮查飯店日領事館茶話會賀昭和天皇加冕，在白渡橋遇刺，被打得滿身都是窟窿而死。袁聞鄭遇刺，大為震動，照上將陣亡例議恤，給治喪費二萬，撥小站營田三千畝給鄭家屬，並在上海和鄭的原籍建立專祠。袁的祭文中有︰“功臣化碧，圖弓矢而痛心。……爾鄭汝成才識曠卓，品學優良。……”楊度有挽聯是︰“男兒報國爭先死。聖主開基第一功！”後來帝制失敗，有人改這挽聯以諷刺楊；“男兒誤國爭先竄，聖主坍台第一功！”
鄭汝成被刺竟牽連了馮國璋，日本報紙傳說馮和革命黨人暗通聲氣，原來馮自前次偕梁啟超到北京謁袁後，袁對馮談了一大套不會做皇帝的話，等到馮回到南京後，籌安會和其他帝制把戲一幕一幕地登場，馮大為不滿，認為袁不該玩弄他，不該欺騙他，所以時發牢騷。袁、馮分家的謠言便甚囂塵上，迄日本報紙大加渲染後，馮遂不得不發表一個通電以闢謠︰
“國璋自光緒丙午年以一侯選知縣投效新建陸軍，我大總統一見，謬加賞識，即奉派為全軍督操營務處，由于追隨歷廿載。推心置腹，肝膽共見。前清之季，�𪃳礎黹ⅲ畊峞C嗣是總師干，建節榮膺爵賞，無一非出自我大總統之提攜、訓誨……分雖僚屬，誼猶家人，飲水知源，戴山知覺。此以私情言之，國璋之對于我大總統，受恩深重，而實為當世所共見者也。至于中國近歲以來，內亂外憂紛乘環逼，當此存亡絕續之交，欲有扶危定傾之才，舍我大總統其誰與歸！柄璋非但默識于心，即平日與友人談，為部下誥誡，亦莫不謂……當今之世，惟我大總統為中國一人。此以公誼言之，國璋之對于我大總統，為心悅誠服而堪為舉世共信者。夫以心悅誠服受恩深重之人，而至謂其忽萌異志，甚至謂其甘心附亂，抑何太悖于情理而大拂乎人心乎！以後遇有此等謬說，不屑一一置辯，聞者視為夢囈可也。……”
不過辯誣有時越辯越壞，有時且弄假成真，有時竟化小為大，馮的辯誣便是這一類；袁本來就不放心他，又有這次真假參半的謠言，乃于12月18日調馮為參謀總長，擬以倪嗣沖或張勛繼任甦督，馮豈不知這是調虎離山之計？他的老朋友——段祺瑞在京受了變相的軟禁就是他的前車之鑒。他老早與段有“亦趨”之約，那時段稱病請假，馮亦稱病請假，段一再續假，馮亦一再續。此病人人有（帝制派當然除外），梁啟超也病了，蔡鍔也病了，徐世昌也病了（參政院院長一席汪大燮代理），此病無以名之，名之曰︰“傳染性的政治病”。
帝制運動如火如荼之際，遭遇到一個現實問題，便是何處籌款用為帝制活動。當時財政萬分困難，主要收支都受制于外國銀行，自然不能從國家經費上挪用。正在巧婦難為無米炊時，有人向袁克定獻議，動鴉片煙腦筋，這時正是江甦、江西、廣東三省私煙猖撅，內務總長朱啟鈐和稅務處督辦梁士詒報請袁遴派專人馳赴甦、贛、粵三省辦理查禁事宜，袁乃派袁克定推薦的蔡乃煌為三省禁煙特派員。蔡出任這個職務是有暗盤的，他向袁克定保證籌款300萬為帝制運動費，這個暗盤經由財政總長周學熙擔保，所以才有這道人事命令。
原來民國成立後，各省禁煙已有成績，民國2年印度煙土停止運入中國的，已有十余省，根據光緒卅三年中英互訂禁煙條約規定，自民國3年起，印度不賣有印花之印煙于中國，所以民國3年能運進口的鴉片煙只有舊存于香港和上海關棧的14248箱半，民國3年共銷去了6650箱，民國4年1月至4月銷去了1658箱，最後僅存了6000箱，煙商認為中國禁煙成功，販賣煙土的生意不久即當銷滅，因此搶著要把存土售罄，所以煙商遂和蔡乃煌私議，除了照原約納稅外，每箱另外報效4500元，以6000箱計，合共可得2700余萬元，蔡即以此款獻給帝制運動作經費，于是皆大歡喜了。
