卷三 吏政 吏治

类别:子部 作者:清·郑观应 书名:盛世危言

    地方之治乱,视官吏之贤否为转移。朝廷求治,亦视用人何如耳。一县得人则一县治;一郡得人则一郡治;一省得人则一省治;天下得人则天下治。

    中枢之与督抚,朝庭之腹心,官守之师帅,操用人行政之大权者也。夫国家没官,本以为民,其与民最亲,而贤否得失之间,动关国家之治乱者,尤在州县。

    何则?天下者,州县之所积也。内而六部,外而两司、道府诸官皆为考察此州县者耳。

    伊古以来,未有民不聊生,而国家可以称治者,亦未有牧令非人,而疆臣政府可以坐致太平者。独奈何进身之始,科甲保举捐纳既已不一其途,而吏部铨选之章,率范之于掣签按轮之中,而不复问其人之贤否,及选补得缺则需次。日久负债累累,廉俸不足以养其身家;黜陟不足以励其志气,不肖者恣睢暴戾如蛇蝎、如虎狼。即上司风闻参撤,而乡里小民之死者,已不可复生;断者已不可复续矣。

    间有廉能之吏,一意兴利除弊、教养斯民,而知府之意见不同也,司道之威严可畏也,上官掎之同寅,笑之众庶,疑之必溃,其成而后已。故今之巧宦,莫妙于阳避处分,而阴济奸贪,一事不为,而无恶不作,上朘国计,下剥民生,但能博上宪之欢心,得同官之要誉,则天变不足畏,人言不足恤,君恩不足念,民怨不足忧,作官十年而家富身肥,囊橐累累,然数十万金在握矣。于是而上司荐之曰干员,同僚推之曰能吏,小民之受其鱼肉者,虽痛心疾首,箝口侧目,而无如何也。噫!上下之间,相蒙相遁至于如此,而犹日日言自治,是犹南辕而比其辙也,其必无成也,决矣。

    况上之任人也,不专用人也,既不尽其才,又不问其能否。陆路之将可改水师,水师之将,可调陆路,刑部之员可调工部,兵部之员可调吏部,强以所不能,而不专任其所以能。岂果有兼人之资,无事不精,故能随事胜任耶?正虑其所谓无不能者,乃竟无一能耳,徒伴食贻讥,一任颠倒于胥吏之手,为可叹也。

    溯唐虞之世,设官分职,各有专司,不相兼统。如契为司徒,皋陶为司寇,伯夷作秩宗,夔典乐之类,皆以其所优为者任之。未闻以敷教之事强皋陶,以刑名之事强伯夷,以典礼之事强夔也。是以百职庶司,皆能各称其职。

    今泰西各国用人行政亦如足,其户部人员不能调刑部,陆路人员不能调水师,学古人官,量才授职,自何部何署出身,日久开迁,终于此部之首领而已,爵可崇,俸可增,而官不迁移。故职既专而事无旷废,任愈久而识更精深,富强之原,实基于此也。查户部之外有农部,专考树艺之径;工部之外有商部,专讲贸易之道;兵部之外有邮政部,专管驿地之往来。外部即我之译署,内部即我之吏部,独无礼部之设,亦我铨选之条,百僚升降,权归议院。用土人或久居其地者为官,无本省迴避之例,盖洞悉其风土人情,自易收驾轻就熟之效。听讼之事派以陪审,而肆威作福之弊祛;列以见证,而妄指诬陷之弊绝。所谓爵人于朝,与众共之;刑人于市,与众弃之。兼听则明,偏听则暗者,昔闻其语,今见其事,而且俸精优厚,人无内顾之忧;职任精专,事有难宽之责,君民一体,上下一心,孜孜然日求有益于民,有益于国。否则,议院排之,国君斥之,不能一日居其位,此泰西诸国所以不言吏治而吏治自蒸蒸日臻于上理者,彼此之情通,声名之念重,而壅蔽之患除也。

    夫中国自秦汉以来,以文法治天下,科条非不密也,其奉行而持守之者,非不严旦明也。及其既也,适以束缚天下之君子,而便利天下之小人。

    官司益多,否塞益甚;堂廉益远,积弊益深。欲一扫而空之,诚非开设议院不可。

    即势殊地限,久而难变,亦当裁汰冗员,酌增廉俸,以渐通其隔阂,而渐化其贪婪,此自治之初基,亦即自强之本计也。夫天下虽大,其州县不过千余所,属牧令不过千余人,为上者合枢垣疆帅之才力精神以慎选之,以严考之,敷奏以言,明试以功,赏必当功,罚必当罪,循名责实,至正大公,则吏治日清,民生日遂,国本日固,国势日强,而何畏乎英俄?何忧乎船舰?何患乎各国之协以谋我哉?故曰:“国以民为本,而致治之道,莫切于亲民之官;生乱之源,莫急于病民之政。”所谓为天下得人则天下治者,此之谓也。

    英国授职之官,无论充兵官、议员、刑员,以及内政、外政衙门,大小臣工,皆须在众人前向天发誓,谓以后当忠心为国,笃爱朝廷,身许驰驱,为国家效力。

    发誓后方能任事。今泰西各国及合众国,皆用此例,西俗国家凡有兵祸,或匪人得叛,或敌国来攻,朝廷志在安民,兴师戢暴,必令兵官誓众,以安民心,其或官民谋逆,则令彼处地方官民皆对天矢誓,其内怍者立时可睹见于颜色,朝廷即知为某也忠,某也奸,某也曲,某也直,有诸中而形诸外,自无所逃遁。然亦有刚愎不仁、强项不驯、不知敬畏帝天,虽有别谋亦复当众问誓,以为口头言语无足重轻。此等人为众所不齿,乃桀骜之尤者也。

    王爵堂星使云:法国政治以大统小,以内控外,体制与中夏略同。州郡邑乡分设专官,以理民事,而其权操之于上,咸遵一律,罔或违异。每一干端则设一官,若中国之州县,凡膺是职者,必考受律例师,凡民间琐案,悉由其剖断。苟有稍涉疑似,未臻公允者,则代为申详,上宪据法研鞫,俾成信谳。各乡镇则另设甘门一员,如中国巡检之类。凡其所设各署,俱有专职,从不兼摄数事。大抵理地方民情者,统称刑讼衙门,而官有崇卑。

    如州县乡镇等官,其小者也,其上则有大衙门二十七所,如有事控于地方官,悬案不断,或剖案不公,俱可复控诸所辖上司,遍历二十七所而后止。

    然此尚系琐细案件也,若值重大之事,其上另有专断之官,其职分约同中国按察使,各府中均设是署一所,凡有冤抑,听其赴愬。每年四期,每三月一集,开堂会鞫,并许被控者自选秉公耆老十有二人。届时质证剖理,惟毋得徇私偏袒,然后鞫者听两造之辞以辨直枉,舍寡从众,期无诬屈,以为惩劝。其追理商民公私逋负,则有钱债衙门,其官由州县百姓公举,三年一任,期满再举,但推选虽由民庶,而俞允仍归国主。凡乡民因索逋涉讼者,其数在一千五百福兰以下,即由州县上司判决;若一千五百福兰以上之案,乃控于钱债衙门,为之比追。每府皆有驻防水陆兵丁,苟有犯案,统归所主办理。至于巴黎所有衙署,不可胜数。

    凡国中官吏所断一切词讼,均必上闻,其有悬擬未决者,亦皆关白,以定是非。其中办事人员均系著名律师,除上下议院外,有参赞机密大臣,有执国政大臣,有总理度支者,有专司出纳者,有主军旅者,有榷税饷者,有专理户婚田工事者,有专理商贾事者,有治盗贼斗殴事者,有治列邦事者,有管属国地方事者。

    观其分职建官,颇能尊卑相御,内外相维,无畸重畸轻之患。其为部十二:曰内部,总理庶政,兼摄群司,职同中国之首辅,本国事件,咸听裁决;曰户部,专司出纳,国中一切财富税饷,皆其主持;曰商部,管通商事物;曰农部,管民间一切种植;曰工部,凡军械火药,修治建筑,皆其经理;曰文部,掌管学校;曰兵部,主治军旅,凡调遣一切,皆其主政;曰海部,修战舰,治水师;曰藩部,管理各处属地;曰刑部,主持律例,兼理教案;曰创例院,筹议军饷,增改律法,皆其专政。以上皆以勋爵大员为之,国有大政,国主与此数人谋之,有机要事,皆得参谋议。

    同治十一年,国会别设军机一职,由上下议院公举二十八人,伯理歪天德亦简派十五人,凡下诏谕,上笺奏,皆由此四十三人管理。据其报册,每年建官,计文员约二十万人,可谓繁矣。欧洲各国,度支往往出多入寡,皆因设官繁密,事不兼摄之故,而又给禄丰盈,食浮于人,以致经费常患不足。

    然秩虽崇而事克举,国中大小臣工,无不守法,尚廉不懈厥职。其在官者,皆民之望,即贵至执政大臣,抑且以民之可否为去留。又其榷征税饷,具有常度,涓滴必归公欸,不得朘民为生。其所谓库臣者,不过综厥大纲而已;其所谓理财者,不过司出纳,掌簿禄而已,而所谓因循蒙蔽,侵剥蚀,乾没剋扣之弊,彼反无之。凡泰西各国,大都如此,此可以想其立法之善矣。按泰西民主之国,君民共主之国,各部长归宰相自择其人,如宰相一换,而各部长虽才德素优,与宰相不情投意合者,亦必解组赋闲。

    我国家时艰,孔亟万难苟且姑安,急欲补救,量为变通。惟恐为不洞识时务,或未经历练者所误,而反归咎于变法之人,故前篇有擬清朝廷简派亲王贝勒游历一说。今时不可缓,亟宜简派亲信之王公大臣,随带翻译,游历各国,丰其经费,宽其岁月,考究各国水陆军事、炮台战舰、学校、商务、刑律。如有才德兼优之孝臣宿将,当奏请朝廷重聘回国,以其所长,分派各部佐理,非但不为属吏所欺蒙,亦当为外人敬服,是则变法自强,无不得心应手矣。

    上篇论州县为亲民之官,而贤否得失,关乎国家治乱。然督抚为朝廷之腹心,官守之师帅,统属之贤否,全在督抚。

    公正廉明,平日留心察视,不为人所蒙蔽,然后能甄别确当,一有偏私,则所贤所否者,皆不当矣。一省之中的道,佐督抚以出治者也,而用人理财,尤为藩司之专责。藩司之贤否得失,督抚居其半,若督抚大公无我,严加举劾,朝廷察其好恶,以定黜陟,人皆有自爱之心,敢不称其职守乎?

    首府者,又督抚两司所寄为耳目,而藉以进退州县,其责亦綦重矣!自有以人地相宜之条量移州县,而后各省为人择地者,十之八九,为地择人者,十无二三。

    “以尔车来,以我贿迁”,驽庸竞进以事贪婪,孰能尽心于民事哉!而以民事为事者,又每拙于逢迎。故黜陟不公,则奔竞不息,源浊而流清,未之或有也。

    守牧有表率之责,大省不过十数州郡,以督抚司道之长才,鉴别十数员知府直州之贤否,何难?大郡不过十数州县,小郡亦不过数州县,以本管知府就近察数州县之贤否,何难?愚以为甄别府厅州县,必须分别等差,平素具有灼见真知,临时乃能因才器使,所谓可小知不可大受,可大受不可小知也。其未试与已试而不堪用者为一等;廉明诚静、有守有为,足以胜任地方者为一等;贤能出众、著有劳绩,可理冲繁之地者为一等。复将通省、府厅,州县查明肥,瘠难易,一一分别注明,择其清正勤能、尽心民事者,选以优缺俾知,瘠区不可规避,美缺不待钻营,则朴实者安分,而贤能者竞奋,吏治转移或在于此。

    要之,州县为亲民之官,与州县切近而实临其上者,是为知府,州县之功过,知府得以详之司道督抚,而察其可否,以定其优劣。上之视知府重,则知府自视亦不轻,使州县有所敬畏,而不敢不为好官。所谓一县得人则一县治,一郡得人则一郡治也。

    至于关差釐局每一缺出,百计营谋,倖进之徒往往有三五年不更替者,否则交卸彼局而又接管此局,讬词事关重大,非资熟手不能胜任。其实无地方之责,不过收支银钱耳,一谨愿之吏已足为之。乃有循情市恩,不畏物议,巧者获利,拙者向隅,以致关税釐金日形短绌,已则饱填欲壑,维利是图,若以治地方,宰百姓,安望其为廉吏乎?

    黜贪崇廉,任贤而斥不肖,是又在督抚,破除情面,一秉至公也。或云朝廷下诏求贤十数年来,各督抚所举皆门生故吏及业经简在帝心之臣,无一山林隐逸之士。负奇才而励品行,尚气节者,终不得上进;无廉耻而善于钻营者,竟得保举超升。惟知削下媚上,不问民生休戚,以讳言有事为解事,以苟且了事为能事,因循玩愒,相习成风。间有洞识时务,才德兼优者,率皆秉性忠正,不善逢迎,虽欲兴利除弊,往往事多掣时,不克举行。

    亦有学西法而图自强者,又苦于不能知人善任,集思广益,多为洋人所愚,安得不为各国所欺侮乎?

    善夫,威公使之言曰:“今之督抚,如昔日林文忠、曾文正延揽人材,讲求时务,力顾大局者,罕睹其人,类皆暮气太重,拘守成例,非病于才力不足,粉饰因循,即病于瞻徇情面,假公济私。”在识见浅陋,不识时务之流,偏听节费以博虚名,虽前任遗政将来大有益于国家,惟阅时未久,尚未见效,乃不顾糜费,率行裁撤,以致功败垂成。继其任者,意见各执,重议规复,非独缓不济急,而虚靡反多。有好大喜功,任性妄为者,虽言时务,仅识皮毛,既不知简贤任能,亦不知量材器使,惟采文字虚声,或重师弟年谊,无论能否胜任,一人而兼数事。

    故其所为皆亏本多而获利少,制造不及外来之精,物价不如外来之廉,而旁观月旦己属庸中之佼佼矣。甚至以朝廷之爵位,作自己之私情,迎合权奸,毫无气节,意在植私党饱囊橐,初不知国计民生为何事。论者佥谓近日宦途风气,每以省事为老成,而甘于因循弛堕,苟勤于厥职,不惮烦劳,类招多事王嫌,执其一节之失,而并没其他事之长,坐令勇于任事者,不若尸位之辈,转足苟安而无恙也。

    悲夫!人材之绌,岂非由于不能造就人材之之过哉?造就人材之权,上在元首,下在枢廷。

    强邻日逼,时事多艰,正宜澄叙官方,安内而后可以攘外,亟当力为整顿,剔弊除奸,为百姓求贤父母,培养元气。督抚司道以民事为重,府厅州县亦罔敢不以民事为重?州县不称其职,知府揭之于上司;司道不称其职,督抚立上弹章;督抚不称其职,朝廷立予罢斥。整纲饬纪,除恶择贤,则一切病民之政,皆不难扫除净尽矣。故正本清源,必自慎用督抚始。

    泰西日报尝谓我朝内外臣工,泥古不通今,所学非所用,偏重科甲,上下相蒙,植党营私,卖官鬻爵,不能量材器使,有一人而兼数任者,吏治不讲,流弊甚多,惟身家念重,畏难苟安,以聚敛为才能,以废弛为节俭,以因循为镇静,以退缩为慎重,以调停掩饰为熟谙夷情。凡事皆有名无实,所用刑具过于残忍,所学西法亦仅得皮毛,能洞识各国政治得失,盛衰利病者无己,岂非学校未兴,人材不出所致乎?如上无圣明之君,下无忠直之臣,革故鼎新,终难富强,无异土耳其风俗,政治委靡不振等。

    噫!此皆道听途说,未读列朝圣训及名臣奏疏之故。今特敬述一二,为阅洋报而随声附和者览焉。

    恭读世宗宪皇帝批谕李敏达公雍正二年七月二十五日疏曰:“封疆大吏,关系国家隆替,若得有猷,有为,有守者二十余人,分布寰区之内,俾各涖临民,敷宣教化,则天下大治计日可期矣。无如英毛罕靓,即能公之一字,亦不易获,朕只得随材器使,量能授职,得观后效耳。雍正十二年。”

    批谕广东总督鄂文恭疏曰:“身膺封疆要任,当远大事务,不宜见识浅狭,公私界限只在几微,念虑之间,一涉瞻徇即为负国溺职,重则贻累功名事业,轻亦难免物议,于己毫无裨益。无如烛理不明者,比比皆然,每争趋些少光荣,以图目前快志,遂置日后无限悔各于不计也。”仰见圣明虚怀,集益洞悉吏治利弊,知人善任,不拘定格,不主故常。

    又读雍正二年七月二十五日李敏达公一疏,其中论用人之道,保举一端,种种流弊,略曰:“婪财纳贿,卖官鬻爵,其所恃结纳廷臣,年送规例,故穷奢极欲,毫无忌惮,至所用之人,大抵非门客帮闲,则光棍蠹吏,以至微极贱,寡廉鲜耻之徒,不行夤缘钻刺之路,尚有何事不可为?甚至道厅与堂官结为兄弟,微员认为假子,是以卖官惟论管钱粮之多寡,以定价值之高低,旦题补多系赊帐,止须印领一纸,补后方勾通开销,果能照领全楚,则为廉干之员,再有美缺,复又提升。

    用人如此,凡有才能而顾品行者,不惟无人援引,率皆怀抱羞恶,奉身而退。”

    又谓“用人之道,所关甚大,举大吏不徒论其操守,更当考其经;不徒贵乎意见之不绚,尤当求其执持之无偏。且封疆重任有统兵守土之权,若高言淡漠,必致武备不修;有察吏安民之责,倘激扬失当,必致人心不服。

    即有好官,用非其地,不惟不见其长而适以彰其短,欲其胜任而愉快也,难矣。若人地不相宜,虽清官尚至流弊,况其节操未优者乎?此举大吏之不可不详慎也。至于得举有司,若不考其实验而但录其才,则轻浮躁率、挪移科敛之弊即出其中,且仅采其声名,粉饰沽誉,钻营欺蔽之端亦寓其内。

    惟操守一节,实心为难,然犹昭然于人耳目之事,真伪可以立见,止在得举者之公私耳。臣自履任至今,每细心阅历各属员,其庸碌无长,贪劣废弛者,俱不足论,观其颇有声名,素称才能之员,一一考其实迹:有差委奔走之事,则长于办理,而抚字催科无一可取者;有长于吏治而疏于出纳,以致钱粮亏空者;有利口捷给,论事多中,而于职守事务全无实济者;又有一等巧于钻营,专工窥探上司之性情嗜好,曲意迎合,甚而言动气象无不体贴效法以求酷肖,遂致彼此投机,一遇保举,舍此而谁?岂知图得保举,则从前之官小而不少露锋芒者,至此得志而本色尽现,此又才用于诈伪而其患尤烈者也。

    更有风厉之官不近人情,循良之吏反滋弊窦。凡此数等皆以才名而多于地方有误,倘保举者仅以“才能”二字塞责,鲜有不贻害者。臣请嗣后凡保举各官,必令注明所长,不必讳其所短,验过成效,确有实迹以备简用,必求人地相宜,方有裨益也。既尽力任事,则非徒承办目下各项案件,遂为称职,当思培植地方元气作何未雨绸缪,整饰通省属员作何宽严并济,务期上有益于国计,下有利于民生。凡用人理财,经画久远,化导积习、惩创愚玩,稍为朝廷分劳宣力,方不愧于此心。且身为封疆大吏,必有经文纬武之才,博古通今之识,庶能不动声色,措置咸宜。”

    又鄂文端疏曰:“窃惟国家政治,只有理财一大事,田赋兵车,刑各教化均待理于此,财不得财,则诸事不振。故孔子不讳言财,曰:“有大道本诸洁矩。

    ’而财非人不理,人非用不得理,故为政在人,人存政举,归诺一身。是用人一事,自大吏以至于一命,皆有其责,而一身之分量等级,庶政之兴废优劣,胥视乎此,未可不勤勤加意者也。独是政有缓急难易,人有强柔短长,用违其才,虽能者亦难以自效,虽贤者亦或致误公;用当其才,即中人亦可以有为,即小人亦每能济事。因材、因地、因事、因时,必官无弃人,斯政无废事。

    朝廷设官分职,原以济事,非为聚人藏身之地,但能济事,俱属可用,虽小人亦当惜之、教之;但不能济事,俱属无用,即善人亦当移之、置之。

    忠厚老成而略无才具者,可信而不可用;聪明才智而动出范围者,可用而不可信也。”又云:“诸国各种蛮贼,凭陵江外,忽出忽没,并无定所,肆其凶残,莫可踪迹,不独劫人烧暴视为泣常;杀兵伤官亦目为故事。而文武专司,懦者托言羁縻,巧者熟筹利害,纵报知督抚提镇,率皆互相隐讳,以为妥协。间有建议征剿者,非以为好事即指为喜功,此数百年相沿锢习,即近十余年来亦不无瞻顾者也。”

    又史文靖疏曰:“督抚为特简之大员,信任专而委异重,一切兴利除弊、整纲肃纪之事,尤当不避嫌怨,不惮勤劳,不博长厚虚声,不踵因循陋习,事事凛遵训旨,实力奉行。庶几民可以安,吏可以察,政可以举,教可以兴。

    贪墨知惩,豪强敛迹,盗风止息,国赋阜盈,文武协和,兵民辑睦,方无忝节制之重任,方无负简之殊恩。今试问心自揣,果能如此奉行尽善经理咸宜乎?

    夫督抚者,群吏之表率也;政治者,斯民之观化也。若大臣身任封疆,不能使地方日有起色,风俗日见雍熙,其何以膺节钺而无愧乎?故必行之一年,则有一年之成效,行之数载,又有数载之规模,而悠忽从事,苟且自安,皆当深戒也。

    虽才具或有短长,智虑或有深浅,而有志自励者,无不可学习而至。试观今日督抚,事事悉能仰尊圣训,而又克尽抚绥封疆之职,其吏治民风实有可观者,非仅行一文、张一示,遂可为遵行不怠也;亦非举一史,劾一官,遂可为奉旨无欺也。

    既不然或奉谕旨勉行数事。畏天之威矫饰一时者,皆不可为臣心已殚,臣力已尽也”。

    大凡人臣事群,此心惟知有群,而不知有人,不知有己,斯何以任封疆之重矣!盖心者身之主,此心既肯许国,自然公忠自矢至诚无欺,不必有意迎合,而办理之事协于至当不易之理,自能上契圣心矣。愚按当时君明臣良,民康物阜,致治之隆,非无故也。何西报尚谓我国君臣偏重科甲,用非所长,因循粉饰,不能虚心讲求吏治也。然历观古今中外各国无不有君子小人,是在朝廷公黜陟,顺民情,无偏无倚,使贤者在位,能者在职,是非黑白不致颠倒混淆,庶几源洁流清,共济时艰也夫。

    地方之治乱,视官吏之贤否为转移。朝廷求治,亦视用人何如耳。一县得人则一县治;一郡得人则一郡治;一省得人则一省治;天下得人则天下治。

    中枢之与督抚,朝庭之腹心,官守之师帅,操用人行政之大权者也。夫国家没官,本以为民,其与民最亲,而贤否得失之间,动关国家之治乱者,尤在州县。

    何则?天下者,州县之所积也。内而六部,外而两司、道府诸官皆为考察此州县者耳。

    伊古以来,未有民不聊生,而国家可以称治者,亦未有牧令非人,而疆臣政府可以坐致太平者。独奈何进身之始,科甲保举捐纳既已不一其途,而吏部铨选之章,率范之于掣签按轮之中,而不复问其人之贤否,及选补得缺则需次。日久负债累累,廉俸不足以养其身家;黜陟不足以励其志气,不肖者恣睢暴戾如蛇蝎、如虎狼。即上司风闻参撤,而乡里小民之死者,已不可复生;断者已不可复续矣。

    间有廉能之吏,一意兴利除弊、教养斯民,而知府之意见不同也,司道之威严可畏也,上官掎之同寅,笑之众庶,疑之必溃,其成而后已。故今之巧宦,莫妙于阳避处分,而阴济奸贪,一事不为,而无恶不作,上朘国计,下剥民生,但能博上宪之欢心,得同官之要誉,则天变不足畏,人言不足恤,君恩不足念,民怨不足忧,作官十年而家富身肥,囊橐累累,然数十万金在握矣。于是而上司荐之曰干员,同僚推之曰能吏,小民之受其鱼肉者,虽痛心疾首,箝口侧目,而无如何也。噫!上下之间,相蒙相遁至于如此,而犹日日言自治,是犹南辕而比其辙也,其必无成也,决矣。

    况上之任人也,不专用人也,既不尽其才,又不问其能否。陆路之将可改水师,水师之将,可调陆路,刑部之员可调工部,兵部之员可调吏部,强以所不能,而不专任其所以能。岂果有兼人之资,无事不精,故能随事胜任耶?正虑其所谓无不能者,乃竟无一能耳,徒伴食贻讥,一任颠倒于胥吏之手,为可叹也。

    溯唐虞之世,设官分职,各有专司,不相兼统。如契为司徒,皋陶为司寇,伯夷作秩宗,夔典乐之类,皆以其所优为者任之。未闻以敷教之事强皋陶,以刑名之事强伯夷,以典礼之事强夔也。是以百职庶司,皆能各称其职。

    今泰西各国用人行政亦如足,其户部人员不能调刑部,陆路人员不能调水师,学古人官,量才授职,自何部何署出身,日久开迁,终于此部之首领而已,爵可崇,俸可增,而官不迁移。故职既专而事无旷废,任愈久而识更精深,富强之原,实基于此也。查户部之外有农部,专考树艺之径;工部之外有商部,专讲贸易之道;兵部之外有邮政部,专管驿地之往来。外部即我之译署,内部即我之吏部,独无礼部之设,亦我铨选之条,百僚升降,权归议院。用土人或久居其地者为官,无本省迴避之例,盖洞悉其风土人情,自易收驾轻就熟之效。听讼之事派以陪审,而肆威作福之弊祛;列以见证,而妄指诬陷之弊绝。所谓爵人于朝,与众共之;刑人于市,与众弃之。兼听则明,偏听则暗者,昔闻其语,今见其事,而且俸精优厚,人无内顾之忧;职任精专,事有难宽之责,君民一体,上下一心,孜孜然日求有益于民,有益于国。否则,议院排之,国君斥之,不能一日居其位,此泰西诸国所以不言吏治而吏治自蒸蒸日臻于上理者,彼此之情通,声名之念重,而壅蔽之患除也。

    夫中国自秦汉以来,以文法治天下,科条非不密也,其奉行而持守之者,非不严旦明也。及其既也,适以束缚天下之君子,而便利天下之小人。

    官司益多,否塞益甚;堂廉益远,积弊益深。欲一扫而空之,诚非开设议院不可。

    即势殊地限,久而难变,亦当裁汰冗员,酌增廉俸,以渐通其隔阂,而渐化其贪婪,此自治之初基,亦即自强之本计也。夫天下虽大,其州县不过千余所,属牧令不过千余人,为上者合枢垣疆帅之才力精神以慎选之,以严考之,敷奏以言,明试以功,赏必当功,罚必当罪,循名责实,至正大公,则吏治日清,民生日遂,国本日固,国势日强,而何畏乎英俄?何忧乎船舰?何患乎各国之协以谋我哉?故曰:“国以民为本,而致治之道,莫切于亲民之官;生乱之源,莫急于病民之政。”所谓为天下得人则天下治者,此之谓也。

    英国授职之官,无论充兵官、议员、刑员,以及内政、外政衙门,大小臣工,皆须在众人前向天发誓,谓以后当忠心为国,笃爱朝廷,身许驰驱,为国家效力。

    发誓后方能任事。今泰西各国及合众国,皆用此例,西俗国家凡有兵祸,或匪人得叛,或敌国来攻,朝廷志在安民,兴师戢暴,必令兵官誓众,以安民心,其或官民谋逆,则令彼处地方官民皆对天矢誓,其内怍者立时可睹见于颜色,朝廷即知为某也忠,某也奸,某也曲,某也直,有诸中而形诸外,自无所逃遁。然亦有刚愎不仁、强项不驯、不知敬畏帝天,虽有别谋亦复当众问誓,以为口头言语无足重轻。此等人为众所不齿,乃桀骜之尤者也。

    王爵堂星使云:法国政治以大统小,以内控外,体制与中夏略同。州郡邑乡分设专官,以理民事,而其权操之于上,咸遵一律,罔或违异。每一干端则设一官,若中国之州县,凡膺是职者,必考受律例师,凡民间琐案,悉由其剖断。苟有稍涉疑似,未臻公允者,则代为申详,上宪据法研鞫,俾成信谳。各乡镇则另设甘门一员,如中国巡检之类。凡其所设各署,俱有专职,从不兼摄数事。大抵理地方民情者,统称刑讼衙门,而官有崇卑。

    如州县乡镇等官,其小者也,其上则有大衙门二十七所,如有事控于地方官,悬案不断,或剖案不公,俱可复控诸所辖上司,遍历二十七所而后止。

    然此尚系琐细案件也,若值重大之事,其上另有专断之官,其职分约同中国按察使,各府中均设是署一所,凡有冤抑,听其赴愬。每年四期,每三月一集,开堂会鞫,并许被控者自选秉公耆老十有二人。届时质证剖理,惟毋得徇私偏袒,然后鞫者听两造之辞以辨直枉,舍寡从众,期无诬屈,以为惩劝。其追理商民公私逋负,则有钱债衙门,其官由州县百姓公举,三年一任,期满再举,但推选虽由民庶,而俞允仍归国主。凡乡民因索逋涉讼者,其数在一千五百福兰以下,即由州县上司判决;若一千五百福兰以上之案,乃控于钱债衙门,为之比追。每府皆有驻防水陆兵丁,苟有犯案,统归所主办理。至于巴黎所有衙署,不可胜数。

    凡国中官吏所断一切词讼,均必上闻,其有悬擬未决者,亦皆关白,以定是非。其中办事人员均系著名律师,除上下议院外,有参赞机密大臣,有执国政大臣,有总理度支者,有专司出纳者,有主军旅者,有榷税饷者,有专理户婚田工事者,有专理商贾事者,有治盗贼斗殴事者,有治列邦事者,有管属国地方事者。

    观其分职建官,颇能尊卑相御,内外相维,无畸重畸轻之患。其为部十二:曰内部,总理庶政,兼摄群司,职同中国之首辅,本国事件,咸听裁决;曰户部,专司出纳,国中一切财富税饷,皆其主持;曰商部,管通商事物;曰农部,管民间一切种植;曰工部,凡军械火药,修治建筑,皆其经理;曰文部,掌管学校;曰兵部,主治军旅,凡调遣一切,皆其主政;曰海部,修战舰,治水师;曰藩部,管理各处属地;曰刑部,主持律例,兼理教案;曰创例院,筹议军饷,增改律法,皆其专政。以上皆以勋爵大员为之,国有大政,国主与此数人谋之,有机要事,皆得参谋议。

    同治十一年,国会别设军机一职,由上下议院公举二十八人,伯理歪天德亦简派十五人,凡下诏谕,上笺奏,皆由此四十三人管理。据其报册,每年建官,计文员约二十万人,可谓繁矣。欧洲各国,度支往往出多入寡,皆因设官繁密,事不兼摄之故,而又给禄丰盈,食浮于人,以致经费常患不足。

    然秩虽崇而事克举,国中大小臣工,无不守法,尚廉不懈厥职。其在官者,皆民之望,即贵至执政大臣,抑且以民之可否为去留。又其榷征税饷,具有常度,涓滴必归公欸,不得朘民为生。其所谓库臣者,不过综厥大纲而已;其所谓理财者,不过司出纳,掌簿禄而已,而所谓因循蒙蔽,侵剥蚀,乾没剋扣之弊,彼反无之。凡泰西各国,大都如此,此可以想其立法之善矣。按泰西民主之国,君民共主之国,各部长归宰相自择其人,如宰相一换,而各部长虽才德素优,与宰相不情投意合者,亦必解组赋闲。

    我国家时艰,孔亟万难苟且姑安,急欲补救,量为变通。惟恐为不洞识时务,或未经历练者所误,而反归咎于变法之人,故前篇有擬清朝廷简派亲王贝勒游历一说。今时不可缓,亟宜简派亲信之王公大臣,随带翻译,游历各国,丰其经费,宽其岁月,考究各国水陆军事、炮台战舰、学校、商务、刑律。如有才德兼优之孝臣宿将,当奏请朝廷重聘回国,以其所长,分派各部佐理,非但不为属吏所欺蒙,亦当为外人敬服,是则变法自强,无不得心应手矣。

    上篇论州县为亲民之官,而贤否得失,关乎国家治乱。然督抚为朝廷之腹心,官守之师帅,统属之贤否,全在督抚。

    公正廉明,平日留心察视,不为人所蒙蔽,然后能甄别确当,一有偏私,则所贤所否者,皆不当矣。一省之中的道,佐督抚以出治者也,而用人理财,尤为藩司之专责。藩司之贤否得失,督抚居其半,若督抚大公无我,严加举劾,朝廷察其好恶,以定黜陟,人皆有自爱之心,敢不称其职守乎?

    首府者,又督抚两司所寄为耳目,而藉以进退州县,其责亦綦重矣!自有以人地相宜之条量移州县,而后各省为人择地者,十之八九,为地择人者,十无二三。

    “以尔车来,以我贿迁”,驽庸竞进以事贪婪,孰能尽心于民事哉!而以民事为事者,又每拙于逢迎。故黜陟不公,则奔竞不息,源浊而流清,未之或有也。

    守牧有表率之责,大省不过十数州郡,以督抚司道之长才,鉴别十数员知府直州之贤否,何难?大郡不过十数州县,小郡亦不过数州县,以本管知府就近察数州县之贤否,何难?愚以为甄别府厅州县,必须分别等差,平素具有灼见真知,临时乃能因才器使,所谓可小知不可大受,可大受不可小知也。其未试与已试而不堪用者为一等;廉明诚静、有守有为,足以胜任地方者为一等;贤能出众、著有劳绩,可理冲繁之地者为一等。复将通省、府厅,州县查明肥,瘠难易,一一分别注明,择其清正勤能、尽心民事者,选以优缺俾知,瘠区不可规避,美缺不待钻营,则朴实者安分,而贤能者竞奋,吏治转移或在于此。

    要之,州县为亲民之官,与州县切近而实临其上者,是为知府,州县之功过,知府得以详之司道督抚,而察其可否,以定其优劣。上之视知府重,则知府自视亦不轻,使州县有所敬畏,而不敢不为好官。所谓一县得人则一县治,一郡得人则一郡治也。

    至于关差釐局每一缺出,百计营谋,倖进之徒往往有三五年不更替者,否则交卸彼局而又接管此局,讬词事关重大,非资熟手不能胜任。其实无地方之责,不过收支银钱耳,一谨愿之吏已足为之。乃有循情市恩,不畏物议,巧者获利,拙者向隅,以致关税釐金日形短绌,已则饱填欲壑,维利是图,若以治地方,宰百姓,安望其为廉吏乎?

    黜贪崇廉,任贤而斥不肖,是又在督抚,破除情面,一秉至公也。或云朝廷下诏求贤十数年来,各督抚所举皆门生故吏及业经简在帝心之臣,无一山林隐逸之士。负奇才而励品行,尚气节者,终不得上进;无廉耻而善于钻营者,竟得保举超升。惟知削下媚上,不问民生休戚,以讳言有事为解事,以苟且了事为能事,因循玩愒,相习成风。间有洞识时务,才德兼优者,率皆秉性忠正,不善逢迎,虽欲兴利除弊,往往事多掣时,不克举行。

    亦有学西法而图自强者,又苦于不能知人善任,集思广益,多为洋人所愚,安得不为各国所欺侮乎?

    善夫,威公使之言曰:“今之督抚,如昔日林文忠、曾文正延揽人材,讲求时务,力顾大局者,罕睹其人,类皆暮气太重,拘守成例,非病于才力不足,粉饰因循,即病于瞻徇情面,假公济私。”在识见浅陋,不识时务之流,偏听节费以博虚名,虽前任遗政将来大有益于国家,惟阅时未久,尚未见效,乃不顾糜费,率行裁撤,以致功败垂成。继其任者,意见各执,重议规复,非独缓不济急,而虚靡反多。有好大喜功,任性妄为者,虽言时务,仅识皮毛,既不知简贤任能,亦不知量材器使,惟采文字虚声,或重师弟年谊,无论能否胜任,一人而兼数事。

    故其所为皆亏本多而获利少,制造不及外来之精,物价不如外来之廉,而旁观月旦己属庸中之佼佼矣。甚至以朝廷之爵位,作自己之私情,迎合权奸,毫无气节,意在植私党饱囊橐,初不知国计民生为何事。论者佥谓近日宦途风气,每以省事为老成,而甘于因循弛堕,苟勤于厥职,不惮烦劳,类招多事王嫌,执其一节之失,而并没其他事之长,坐令勇于任事者,不若尸位之辈,转足苟安而无恙也。

    悲夫!人材之绌,岂非由于不能造就人材之之过哉?造就人材之权,上在元首,下在枢廷。

    强邻日逼,时事多艰,正宜澄叙官方,安内而后可以攘外,亟当力为整顿,剔弊除奸,为百姓求贤父母,培养元气。督抚司道以民事为重,府厅州县亦罔敢不以民事为重?州县不称其职,知府揭之于上司;司道不称其职,督抚立上弹章;督抚不称其职,朝廷立予罢斥。整纲饬纪,除恶择贤,则一切病民之政,皆不难扫除净尽矣。故正本清源,必自慎用督抚始。

    泰西日报尝谓我朝内外臣工,泥古不通今,所学非所用,偏重科甲,上下相蒙,植党营私,卖官鬻爵,不能量材器使,有一人而兼数任者,吏治不讲,流弊甚多,惟身家念重,畏难苟安,以聚敛为才能,以废弛为节俭,以因循为镇静,以退缩为慎重,以调停掩饰为熟谙夷情。凡事皆有名无实,所用刑具过于残忍,所学西法亦仅得皮毛,能洞识各国政治得失,盛衰利病者无己,岂非学校未兴,人材不出所致乎?如上无圣明之君,下无忠直之臣,革故鼎新,终难富强,无异土耳其风俗,政治委靡不振等。

    噫!此皆道听途说,未读列朝圣训及名臣奏疏之故。今特敬述一二,为阅洋报而随声附和者览焉。

    恭读世宗宪皇帝批谕李敏达公雍正二年七月二十五日疏曰:“封疆大吏,关系国家隆替,若得有猷,有为,有守者二十余人,分布寰区之内,俾各涖临民,敷宣教化,则天下大治计日可期矣。无如英毛罕靓,即能公之一字,亦不易获,朕只得随材器使,量能授职,得观后效耳。雍正十二年。”

    批谕广东总督鄂文恭疏曰:“身膺封疆要任,当远大事务,不宜见识浅狭,公私界限只在几微,念虑之间,一涉瞻徇即为负国溺职,重则贻累功名事业,轻亦难免物议,于己毫无裨益。无如烛理不明者,比比皆然,每争趋些少光荣,以图目前快志,遂置日后无限悔各于不计也。”仰见圣明虚怀,集益洞悉吏治利弊,知人善任,不拘定格,不主故常。

    又读雍正二年七月二十五日李敏达公一疏,其中论用人之道,保举一端,种种流弊,略曰:“婪财纳贿,卖官鬻爵,其所恃结纳廷臣,年送规例,故穷奢极欲,毫无忌惮,至所用之人,大抵非门客帮闲,则光棍蠹吏,以至微极贱,寡廉鲜耻之徒,不行夤缘钻刺之路,尚有何事不可为?甚至道厅与堂官结为兄弟,微员认为假子,是以卖官惟论管钱粮之多寡,以定价值之高低,旦题补多系赊帐,止须印领一纸,补后方勾通开销,果能照领全楚,则为廉干之员,再有美缺,复又提升。

    用人如此,凡有才能而顾品行者,不惟无人援引,率皆怀抱羞恶,奉身而退。”

    又谓“用人之道,所关甚大,举大吏不徒论其操守,更当考其经;不徒贵乎意见之不绚,尤当求其执持之无偏。且封疆重任有统兵守土之权,若高言淡漠,必致武备不修;有察吏安民之责,倘激扬失当,必致人心不服。

    即有好官,用非其地,不惟不见其长而适以彰其短,欲其胜任而愉快也,难矣。若人地不相宜,虽清官尚至流弊,况其节操未优者乎?此举大吏之不可不详慎也。至于得举有司,若不考其实验而但录其才,则轻浮躁率、挪移科敛之弊即出其中,且仅采其声名,粉饰沽誉,钻营欺蔽之端亦寓其内。

    惟操守一节,实心为难,然犹昭然于人耳目之事,真伪可以立见,止在得举者之公私耳。臣自履任至今,每细心阅历各属员,其庸碌无长,贪劣废弛者,俱不足论,观其颇有声名,素称才能之员,一一考其实迹:有差委奔走之事,则长于办理,而抚字催科无一可取者;有长于吏治而疏于出纳,以致钱粮亏空者;有利口捷给,论事多中,而于职守事务全无实济者;又有一等巧于钻营,专工窥探上司之性情嗜好,曲意迎合,甚而言动气象无不体贴效法以求酷肖,遂致彼此投机,一遇保举,舍此而谁?岂知图得保举,则从前之官小而不少露锋芒者,至此得志而本色尽现,此又才用于诈伪而其患尤烈者也。

    更有风厉之官不近人情,循良之吏反滋弊窦。凡此数等皆以才名而多于地方有误,倘保举者仅以“才能”二字塞责,鲜有不贻害者。臣请嗣后凡保举各官,必令注明所长,不必讳其所短,验过成效,确有实迹以备简用,必求人地相宜,方有裨益也。既尽力任事,则非徒承办目下各项案件,遂为称职,当思培植地方元气作何未雨绸缪,整饰通省属员作何宽严并济,务期上有益于国计,下有利于民生。凡用人理财,经画久远,化导积习、惩创愚玩,稍为朝廷分劳宣力,方不愧于此心。且身为封疆大吏,必有经文纬武之才,博古通今之识,庶能不动声色,措置咸宜。”

    又鄂文端疏曰:“窃惟国家政治,只有理财一大事,田赋兵车,刑各教化均待理于此,财不得财,则诸事不振。故孔子不讳言财,曰:“有大道本诸洁矩。

    ’而财非人不理,人非用不得理,故为政在人,人存政举,归诺一身。是用人一事,自大吏以至于一命,皆有其责,而一身之分量等级,庶政之兴废优劣,胥视乎此,未可不勤勤加意者也。独是政有缓急难易,人有强柔短长,用违其才,虽能者亦难以自效,虽贤者亦或致误公;用当其才,即中人亦可以有为,即小人亦每能济事。因材、因地、因事、因时,必官无弃人,斯政无废事。

    朝廷设官分职,原以济事,非为聚人藏身之地,但能济事,俱属可用,虽小人亦当惜之、教之;但不能济事,俱属无用,即善人亦当移之、置之。

    忠厚老成而略无才具者,可信而不可用;聪明才智而动出范围者,可用而不可信也。”又云:“诸国各种蛮贼,凭陵江外,忽出忽没,并无定所,肆其凶残,莫可踪迹,不独劫人烧暴视为泣常;杀兵伤官亦目为故事。而文武专司,懦者托言羁縻,巧者熟筹利害,纵报知督抚提镇,率皆互相隐讳,以为妥协。间有建议征剿者,非以为好事即指为喜功,此数百年相沿锢习,即近十余年来亦不无瞻顾者也。”

    又史文靖疏曰:“督抚为特简之大员,信任专而委异重,一切兴利除弊、整纲肃纪之事,尤当不避嫌怨,不惮勤劳,不博长厚虚声,不踵因循陋习,事事凛遵训旨,实力奉行。庶几民可以安,吏可以察,政可以举,教可以兴。

    贪墨知惩,豪强敛迹,盗风止息,国赋阜盈,文武协和,兵民辑睦,方无忝节制之重任,方无负简之殊恩。今试问心自揣,果能如此奉行尽善经理咸宜乎?

    夫督抚者,群吏之表率也;政治者,斯民之观化也。若大臣身任封疆,不能使地方日有起色,风俗日见雍熙,其何以膺节钺而无愧乎?故必行之一年,则有一年之成效,行之数载,又有数载之规模,而悠忽从事,苟且自安,皆当深戒也。

    虽才具或有短长,智虑或有深浅,而有志自励者,无不可学习而至。试观今日督抚,事事悉能仰尊圣训,而又克尽抚绥封疆之职,其吏治民风实有可观者,非仅行一文、张一示,遂可为遵行不怠也;亦非举一史,劾一官,遂可为奉旨无欺也。

    既不然或奉谕旨勉行数事。畏天之威矫饰一时者,皆不可为臣心已殚,臣力已尽也”。

    大凡人臣事群,此心惟知有群,而不知有人,不知有己,斯何以任封疆之重矣!盖心者身之主,此心既肯许国,自然公忠自矢至诚无欺,不必有意迎合,而办理之事协于至当不易之理,自能上契圣心矣。愚按当时君明臣良,民康物阜,致治之隆,非无故也。何西报尚谓我国君臣偏重科甲,用非所长,因循粉饰,不能虚心讲求吏治也。然历观古今中外各国无不有君子小人,是在朝廷公黜陟,顺民情,无偏无倚,使贤者在位,能者在职,是非黑白不致颠倒混淆,庶几源洁流清,共济时艰也夫。


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